بررسی تطبیقی مجلس در نظام پهلوی و جمهوری اسلامی
مجلس دیروز، مجلس امروز
بررسی تطبیقی مجلس در نظام
پهلوی با جمهوری اسلامی میتواند بسیاری از مسائل سیاسی، اجتماعی و فرهنگی
این دوره را نشان دهد. این بررسی در موضوعاتی از قبیل جایگاه مجلس در
قانون اساسی، برگزاری انتخابات مجلس، احزاب و نیروهای سیاسی، پایگاه
اجتماعی نمایندگان مجلس و كاركرد مجلس مبین این است كه با وجود این كه طبق
قانون اساسی نظام ایران از پارلمانی به شبه پارلمانی شبه ریاستی تغییر
یافت، ولی مجلس توانست وظایف خود اعم از قانونگذاری و نظارت را به نحو
مطلوبی انجام دهد و در واقع مجلس از حالت وابستگی و سمبلیكی به نماد
دموكراسی و قانون تغییر یافت.
گفتمان انقلاب اسلامی براساس مردمسالاری
دینی و عینیت بخشی به اراده مردم شكل گرفت. این گفتمان در بیانات امام
خمینی(ره) و دیگر رهبران انقلاب تجلی یافت. در واقع مطلوبیت مردم در انقلاب
اسلامی تلازم اسلامیت و جمهوریت بود.
این هدف از یك سو بیانگر این بود
كه مجلس و دیگر نهادهای دموكراسی نتوانستهاند ظرفیتها و توانمندیهای
خود را در دوره نظام پهلوی تحقق بخشند و از سوی دیگر، مبین این امر بود كه
مقوله اهمیت دین در عرصه عمومی و سپهر اجتماعی در این دوره نادیده گرفته
شده است.
به عبارت دیگر، انقلاب اسلامی واكنشی به جدایی دین از سیاست یا
سیاستهای سكولاریستی نظام پهلوی و استبداد مدرن و فضای بسته سیاسی این
دوره بود.
مقوله استبداد از آن رو اهمیت دارد كه از سال 1285 ایران
دارای دموكراسی و قانون اساسی شد و در این قانون اساسی (قانون اساسی
مشروطه) مجلس به عنوان نماد دموكراسی، جایگاه اساسی و محوری یافت؛ به
گونهای كه اهمیت قوه مقننه بیشتر از دیگر قوا شد، ولی مجلس فاقد كارآمدی
در دوران نظام پهلوی بود.
به گونهای كه میتوان گفت كه این نهاد به
صورت صوری و نمایشی وجود داشت و حتی به عنوان ابزاری در خدمت نظام پهلوی
درآمد. انقلاب اسلامی با هدف تحقق دموكراسی دینی و تحقق حاكمیت قانون در
جامعه و مدیریت جامعه براساس قانون شكل گرفت. در این خصوص، مجلس به عنوان
مهمترین ساز و كار اجرای این مهم مورد توجه امام و دیگر متفكران و نخبگان
قرار گرفت و به همین دلیل تشكیل مجلس پس از پیروزی انقلاب اسلامی مورد توجه
جدی قرار گرفت و پس از 13 ماه اولین انتخابات مجلس شورای اسلامی برگزار
شد.
مجلس شورای ملی در قانون اساسی مشروطه(1285 ه.ق)
انقلاب
مشروطه، نماد و سمبل تاریخ تشكیل مجلس در ایران است. در واقع یكی از اهداف
اصلی انقلاب مشروطه توزیع قدرت در جامعه، كاهش قدرت سلطنت و به طور كلی،
تحقق دموكراسی و توسعه سیاسی جامعه بود و به همین دلیل انقلاب مشروطه نماد
تحول و گسست در تاریخ ایران محسوب میشود. با توجه به مقوله دموكراسی، مجلس
به عنوان نهاد قانونگذاری، مركز ثقل تصمیمگیری و تحقق حاكمیت مردم مورد
توجه قرار گرفت و در نتیجه مجلس بلافاصله پس از انقلاب مشروطه تشكیل شد و
14 مرداد 1285 تشكیل مجلس برای اولین بار مورد تایید قرار گرفت.
بیش از
صد سال از صدور فرمان تاسیس مجلس شورای ملی مظفرالدین شاه به عنوان نهاد
تحول سیاسی در ایران میگذرد. با تشكیل مجلس در واقع تلاش علما، متفكران و
نخبگان ایران برای ایجاد حكومت قانون و مردمان به ثمر نشست. در این مفاهیم و
ارزشهای انقلاب مشروطه، دموكراسی و موضوعات مرتبط با آن همچون مجلس از
اهمیت خاصی برخوردار هستند؛ چرا كه پدیدههای نوین سیاسی همچون ساختار
قدرت، استبداد ستیزی، مشاركت مردم، انتخابات و...
در مجلس قانونگذاری
تبلور عینی پیدا میكرد و با توجه به این كه قانون اساسی مشروطیت برگرفته
از كشورهای اروپایی یعنی فرانسه و بلژیك بود كه این كشورها در آن دوره
سیستم پارلمانی داشتند، در قانون اساسی ایران نیز سیستم پارلمانی ارائه شد و
به همین دلیل مجلس جایگاه رفیعی در قانون اساسی پیدا كرد و به عنوان كانون
و محور همه تحولات ساختار سیاسی و تصمیمگیریها و سیاستگذاریها مورد
توجه قرار گرفت.
انقلاب مشروطه با هدف توزیع قدرت در نهادهای مختلف
جامعه و كاهش قدرت پادشاه و دربار و در واقع برای ایجاد فضای بازسیاسی،
دموكراسی و تحقق جامعه مدنی در كشور بود كه این مهم در امتداد با تدوین
قانون اساسی به عنوان نهاد و سمبل چارچوب رفتار سیاسی همه نهادها،
زمامداران و همچنین مردم تحقق مییافت.
بالطبع در این قانون اساسی نهاد
قانونگذاری (مجلس) از اهمیت خاصی برخوردار میشود، چرا كه همه عناصر و
ویژگیهای دموكراسی و حاكمیت قانون و تحقق عینی حاكمیت مردم و نقش آنها در
تصمیمگیریها در یك مجلس كارآمد نهفته است.
به همین دلیل، پارلمان در
قانون اساسی مشروطه به عنوان ویژگی و عنصر اساسی و محوری مورد توجه قرار
گرفت و با توجه به آن كه سیستم سیاسی ایران در مشروطه پارلمانی بود، مجلس
از قدرت و نقش بسیار بالایی برخوردار شد.
نتیجه آن كه كل قانون اساسی
مشروطه (49 اصل قانون اساسی) اختصاص به مجلس دارد و متمم قانون اساسی به
مسائل دیگر اعم از آزادیهای سیاسی و اجتماعی و اقتصاد پرداخته شده است.
البته
مجلس دیگری با نام مجلس سنا در قانون اساسی مشروطه گنجانده شده بود كه اصل
چهل و سوم تا چهل و هفتم اختصاص به سنا داشت كه اعضای آن 60 نفر بودند كه
30 نفر از طرف پادشاه و 30 نفر دیگر از طرف مردم انتخاب میشدند كه باید
تمامی امور به تصویب هر دو مجلس میرسید. صرفا امور مالیه اختصاص به مجلس
شورای ملی داشت.
همچنین در برخی اصول متمم قانون اساسی به مجلس اشاره
شده است چنان كه اصل بیست و هفتم قوای كشور را به 3 دسته تقسیم میكند و یك
بخش آن قوه مقننه است. در این اصل به وظایف و محدودیتهای قانون اساسی
(عدم مخالفت با موازین شرعیه و لزوم تصویب قانون در مجلسین) پرداخته شده
است و در اصول سیام تا سی و دوم به برخی مسائل مجلسین (ملی و سنا) از
قبیل مشاركت مردم در انتخاب وكلای خود، شغل بودن نمایندگی مجلس و لزوم
استعفا از مشاغل دیگر و حق تحقیق و تفحص در همه امور كشور اشاره شده است.
گفتنی
است، اولین مجلس شورای ملی به صورت صنفی بود؛ ولی از مجلس دوم به صورت
انتخابی غیرصنفی شد كه تا 1336 دوره دوساله بود، ولی از آن تاریخ به بعد
دورههای مجلس چهارساله شد كه مجلس شورای ملی تا انقلاب اسلامی 24 دوره
تشكیل شد. اما مجلس سنا در سال 1328 تشكیل شد و بهانه تشكیل آن به ترور
نافرجام شاه در 15 بهمن 1327 باز میگشت كه شاه دستور انتخابات مجلس موسسان
را داد و این مجلس 3 تصمیم بزرگ گرفت:تاسیس مجلس سنا طبق اصول قانون اساسی
، اختیار انحلال مجلسین از سوی شاه و تصویب نظامنامههای جدید از سوی مجلس
سنا و شورا.
مجلس سنا 7 دوره تشكیل شد. تشكیل سنا و اختیارات مربوط به آن بنا بر اصول 43، 44، 45 و 46 متمم قانونی اساسی تشكیل شد.
مهمترین وظایف سنا عبارت بودند از:
وضع
قوانین ، تصویب قوانین مالی و بودجه كل كشور و قوانین مربوط به درآمد و
هزینه ، نظارت بر فعالیت وزرا، انتخاب ولیعهد، تفسیر قوانین ، اجازه صدور
اسكناس واعلام حكومت نظامی در صورت بروز ضرورت و... البته باید گفت علل
تشكیل سنا به اهداف و نیات شاه باز میگشت. چرا كه نمایندگان آن مستقیما از
جانب شاه انتخاب میشدند و این نمایندگان منافع سلطنت را تامین میكردند.
در
واقع شاه از این مجلس به سهولت در امر قانونگذاری و كاهش مخالفتها
بهرهبرداری میكرد و همچنین شاه با این مجلس از یك سو وابستگان خود را
وارد قدرت و سیستم تصمیمگیری میكرد و در حقیقت برای خود پشتوانه ایجاد
میكرد و از سوی دیگر، با مانورهای تبلیغاتی رسانهای نشان میداد كه در
ایران نیز همانند كشورهای غربی 2 مجلس وجود دارد. این مجلس 60 عضو داشت كه
30 نفر از اعضای آن انتصابی بودند.
در ابتدا فعالیت این مجلس 6 ساله بود
و پس از 1345 به 4 سال تقلیل یافت. نسبت نمایندگان زمیندار در مجلس از 49
درصد در مجلس هفدهم (1331-1332) به 50 درصد در مجلس هجدهم (1332-1334) و
51 درصد در مجلس نوزدهم (1335-1339) رسید. البته پس از این تاریخ با توجه
به اصلاحات ارضی، پایگاه اجتماعی و مالی نمایندگان از زمین به نهادهای
صنعتی، بوروكراسی و اقتصاد نوین تغییر یافت. از مجموع 24 دوره قانونگذاری،
بجز چند دوره بقیه به طور كامل در كنترل نظام پهلولی بود. این مساله تنها
شامل مجلس شورا نبود و حتی مجلس سنا را در بر میگرفت. دخالت شاه در همه
مسائل قوهمقننه و مجالس هویدا بود.
چنانكه این مساله در كاندیداها،
نحوه برگزاری انتخابات، نحوه بازخوانی آراء، تایید صلاحیتها، تركیب
نمایندگان مجلس، ساز و كار فعالیت و قانونگذاری مجالس، استقلال قوه مقننه،
نحوه نظارت بر قوه مجریه وجود داشت. محمدرضا شاه از حوادث بهمن 1327 برای
افزایش قدرت خود بهرهبرداری كرد.
شاه پس از مشورت با برخی سیاستمداران
قدیمی در زمینه انجام اصلاحات در قانون اساسی و اصول كلی كه به مجلس قدرت
میداد تا كار وزیران را فلج كند، دست به تشكیل مجلس موسسان زد. (پیتر
آوری، ص 330) در نتیجه، شاه حق انحلال مجلسین و حق وتوی مصوبات مالی را به
دست آورد و به این ترتیب نیمی از اعضای مجلس سنا را از میان مهرههای مورد
نظر خویش صورت داد.
این اصلاحیهها، از یكسو با پایین آوردن میزان حد
نصاب لازم برای رایگیری، احتمال هرگونه مخالفت آتی در مجلس را كاهش داد و
از سوی دیگر با دادن حق وتو در مصوبههای مالی به شاه، او را تقویت كرد.
(آبراهامیان، 1379 ، ص 516) در واقع شاه ساختارهای موازی در همه نهادهای
از جمله و قانونگذاری تلاش كرد ضمن كنترل قانونگذاری و دیگر نهادها، قدرت
خود را در جامعه نهادینه كند.
علل ناكارآمدی مجلس در دوره نظام پهلوی
علل
سیاسی: موضوع اساسی در زمینه مجلس تا انقلاب اسلامی چگونگی تشكیل این مجلس
و كاركردهای آن است. گرچه نفس ایجاد مجلس و قانونگذاری برای یك جامعه
بسیار مفید است، اما این سوال مطرح است كه مجلس تا چه اندازه در تحقق وظایف
و فلسفه وجودی خود موفق عمل كرده است.
در زمینه عملكرد مجلس ایران از
مشروطه تا 1357 باید گفت بجز مجالس 1285 تا 1304 و از 1320 تا 1332 بقیه
مجالس صرفا بیانگر وجود نهاد مجلس در ایران بودند؛ چرا كه بیشتر تحت تاثیر
فشارهای قدرت بخصوص از سوی نظام پهلوی و دیگر عناصر قدرت در ایران بودند.
در این دوران مجلس به هیچ رو نتوانست آن كارویژههای خود را به نحو مطلوبی
به انجام برساند.
اهداف نظام پهلوی از مجلس، تحقق نیات سیاسی خود در جهت
حاكمیت و سلطه بر مردم، پیشبرد منافع شخصی خود، كاهش انتقادهای داخلی و
خارجی، جلب نظر افكار عمومی در سطح جهانی و زمینه وجود دموكراسی و
قانونمندی در ایران بودند، با شروع سلطنت رضاخان استبداد مدرنی در ایران به
وجود آمد كه بسیار شدیدتر و پیچیدهتر از استبداد گذشته بود.
این
استبداد كه در دوره محمدرضا پهلوی، بویژه از 1332 به بعد ادامه یافت، با
هدف حفظ صوری و شكلی نهادهای مبین دموكراتیك بخصوص مجلس همراه بود؛ ولی به
هیچ وجه مجلس ظرفیت لازم را برای تحقق كار ویژههای خود بخصوص در زمینه
قانونگذاری، انتخاب نخستوزیر و نظارت بر عملكرد دولت نداشت و در عمل نظام
پهلوی به صورت خودكامه، شخصی و دیكتاتورمآبانه كشور را تحت سلطه خود قرار
داد.
با توجه به این كه نظام پهلوی درصدد سلطه بر مجلس و ایجاد مجلس گوش
به فرمان و سلطهپذیر بود، بسیاری از انتخابات دورههای پیشین تا انقلاب
براساس تمایلات و انتظارات نظام پهلوی صورت گرفت و آراء و افراد مورد نظر
پهلوی از درون صندوقهای رای بیرون آمد. در واقع در این انتخابات هیچ كدام
از عناصر و ویژگیهای یك انتخابات آزاد و رقابتی و مبتنی بر مشاركت واقعی
مردم رعایت نشد.
بدیهی است با توجه به چنین انتخاباتی، مجلس آزاد و
مستقل نیز شكل نخواهد گرفت، چنان كه بسیاری از این نمایندگان در خدمت
خواستهها و اهداف پهلوی بودند؛ شرایط پیش از برگزاری انتخابات، نحوه
برگزاری انتخابات، چگونگی اعلام آراء و تغییر در نمایندگان مجلس، همگی
بیانگر نبود نشانهها و مصادیق دموكراتیك در این انتخابات بود. به طور كلی
میتوان مجالس دوره پهلوی را وابسته و مطیع و به عنوان ابزاری در خدمت
پهلوی دانست.
علل فرهنگی: از دیگر عوامل ناكارآمدی مجلس در دوره نظام
پهلوی علل فرهنگی و معرفتی است. با این توضیح كه افكار و اذهان ایرانیان
تجربه كافی برای تحقق دموكراسی و قانونمداری نداشت و فرصت تمرین
پارلمانتاریسم واقعی را پیدا نكرد.
اگر در جهان غرب دموكراسی و قانون به
موفقیت میرسید، به دلیل خاستگاههای معرفتی و بینشی غربیان بود و قانون و
دموكراسی واكنشی به نیازها و انتظارات این جامعه بود. اما در ایران با
توجه به این كه بسترهای فرهنگی، فكری و اقتصادی فراهم نشد و جامعه ایران
تجربه دموكراسی و قانونمندی نداشت، نهادهای دموكراتیك از جمله مجلس با
چالشها و مشكلات اساسی مواجه شدند. دموكراسی، احترام به قانون یك فرهنگ،
ارزش و رفتار است و تا در رفتار فردی و فرهنگ مردم نهادینه نشده باشد، در
كردارهای سیاسی نیز شكل نمیگیرد.
سیاستهای كشورهای استعمارگر
سیاستها
و نوع رفتار كشورهای استعمارگر با ایران و نظام پهلوی از دیگر عوامل شكست و
ناكامی مجالس ایران در دوره پهلوی محسوب میشود. چرا كه این كشورها از یك
سو، با نفوذ در افكار و اندیشههای متفكران و روشنفكران ایران باعث شدند
قانون اساسی و دیگر لوازم ساز و كارهای دموكراسی با توجه به شرایط ایران
ازجمله ارزشی و دینی شكل نگیرد و نتایج انقلاب مشروطه با منافع این كشورها
همخوانی داشته باشد و نفوذ و سلطه این كشورها با توجه به شرایط جدید
نهادینه شود.
از سوی دیگر ، كشورهای استعمارگر بخصوص انگلستان و سپس
امریكا با توجه به حمایت و پشتیبانی كاملی كه از نظام پهلوی و رفتارهای
دیكتاتورمآبانه و استبداد رضاخان و محمدرضا پهلوی كردند، در عدم كارآمدی
دموكراسی و مجلس در ایران نقش اساسی ایفا كردند. در مجموع علل داخلی و
خارجی باعث فقدان استقلال و انجام كارویژههای خاص مجلس و نهادهای
قانونگذاری در ایران شدند.
مجلس در دوران جمهوری اسلامی
مجلس
نماد حاكمیت مردم، قانونگذاری، مظهر قدرت و حكومت مردم، مردمسالاری،
جمهوریت، تحقق عینی یكی از بزرگترین آموزههای دینی اسلام یعنی «و امرهم
شوری بینهم»، مظهر خردجمعی، كنترل قدرت، نماد دموكراسی در یك كشور، گردش
نخبگان، جدایی اجرا از تصمیمگیری، تبلور اراده ملت و... است.
در واقع
قوه مقننه بیانگر تحقق گفتمان عینی احترام به آراء و عقاید مردم، گذار از
استبداد به دموكراسی، افول حكومت شخصی دیكتاتورمآبانه، حاكمیت تفكیك قوا،
ورود مردم به عرصه تصمیمگیری، بالا رفتن شعور سیاسی مردم، تعادل در
نهادهای سیاسی كشور و... است.
یكی از مهمترین اهداف انقلاب اسلامی
رهایی از استبداد و تحقق دموكراسی بود با این توضیح كه دارای اهداف سیاسی
همچون رهایی از استبداد نظام پهلوی، زوال دیكتاتوری و... همچنین دارای
اهداف ایجابی همچون ایجاد حكومت دموكراتیك دینی، تحقق آزادیهای سیاسی و
اجتماعی در جامعه، تفكیك قوای واقعی و مطلوب، تشكیل مجلس كارآمد و... بود.
با
این نگرش، یكی از تصمیمات اساسی و محوری امام خمینی (ره) و دیگر رهبران
انقلاب در همان ابتدای انقلاب تشكیل مجلس بود و اولین انتخابات مجلس بعد از
13 ماه یعنی اسفند 1358 در سراسر كشور برگزار و دور دوم انتخابات در
اردیبهشت 1359 برگزار شد.
مجلس شورای اسلامی مهمترین بخش قوه مقننه است. نهاد قانونگذاری در جمهوری اسلامی در یك معنی عمومی و كلی دارای دو ركن اساسی است:
1- مجلس شورای اسلامی مركب از 290 (یا بیشتر) نماینده ملت كه به طور مستقیم و با رای مستقیم برای 4 سال انتخاب میشوند.
2-
شورای نگهبان مركب از 12 نفر از فقها و حقوقدانان كه برای 6 سال با ترتیب
خاصی كه به صورت انتصابی و انتخابی است، به عضویت شورا درمیآیند.
مردم
نقش اساسی و محوری در ایجاد مجلس دارند و خواسته ملت را در شكل مصوبات
درمیآورند. مجلس یكی از نمودارهای مهم اصل حاكمیت ملت است.
به عبارت
دیگر قوه مقننه در ایران نهادی است كه ریشه در آراء عمومی دارد و طبق ضوابط
اساسی مدون بویژه اصل 56 و اصل6 قانون اساسی، سهم قابل توجهی از حاكمیت در
نظام سیاسی كشور را اعمال مینماید.
قوه مقننه یكی از نهادهای تحقق
حاكمیت ملت و حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است كه در آن سرنوشت
اجتماعی و سیاسی مردم رقم میخورد و برنامه زندگی آنان پس از برخورد
اندیشهها، كنكاش و مذاكره، تبادل افكار و بالاخره كسب اكثریت آراء به
صورت مجموعهای مدون در مجاری اجرا قرار میگیرد.
مجلس شورای اسلامی
وظایف و اختیارات مختلف و گستردهای دارد كه مهمترین و شاخصترین آن
قانونگذاری است و به همین دلیل در نگرش اول این گونه به ذهن متبادر میشود
كه مجلس تنها برای قانونگذاری است، ولی باید گفت مجلس شورای اسلامی وظایف
دیگری همچون وظایف نظارتی دارد. در واقع مجلس تركیب متلازمی از نمایندگی و
بحث و مذاكره، وضع قانون و نظارت بر امور است. نمایندگی و بحث و مذاكره،
ماهیت وجودی پارلمان را تشكیل میدهد و قانونگذاری و نظارت، اعمال حقوقی
پارلمان به شمار میرود.
نظارت مجلس شورای اسلامی را میتوان به سه بخش
تاسیسی، اطلاعی و استصوابی تقسیم كرد. به لحاظ نظارت تاسیسی میتوان به رای
اعتماد به وزیران، رای اعتماد به هیات وزیران، نظارت بر عملكرد وزراء، حق
مجلس برای استیضاح و عزل وزراء اشاره كرد.درخصوص نظارت اطلاعی میتوان به
مقوله وظایف كمیسیون اصل 90 و شكایات مردم از سه قوه به مجلس و اعلام نتایج
به عموم مردم و سوال از مسوولان و تحقیق و تفحص از تمامی نهادها و
وزارتخانهها اشاره كرد و در زمینه نظارت استصوابی میتوان به تصویب
قراردادهای بینالمللی، تغییر خطوط مرزی و... اشاره كرد.
اهمیت مجلس در قانون اساسی
در
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول مختلف از جمله ششم، هفتم، از
پنجاه و دوم تا پنجاه و نهم، اصول شصت و دوم تا نودونهم، یكصد و دوم، یكصد و
دهم، یكصد و بیست و یكم تا یكصد و چهلم به مجلس پرداخته شده است.
گرچه اصول اصلی مرتبط با مجلس اصول شصت و دوم تا نود و نهم هستند. برخی از نكات برجسته قانون اساسی در زمینه مجلس عبارتند از:
1- مجلس تنها نهاد قانونگذاری در كشور
2- مستقیم بودن انتخابات مجلس
3- دوره چهار ساله نمایندگی مجلس
4- قانونگذاری در چارچوب قانون اساسی و شریعت اسلام
5- حق نمایندگان برای تحقیق و تفحص در تمام امور كشور
6- حق سوال، استیضاح و عزل مسوولان عالیرتبه قوه مجریه اعم از رئیسجمهور و وزرا
7- واگذاری امور زیربنایی و جمهوری سیاست خارجی و روابط اقتصادی با سایر كشورها به مجلس
8- عدم واگذاری حق نمایندگی مجلس به دیگران